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摘要

新型冠状病毒肺炎疫情的爆发与蔓延对中国社会运行及各类经济活动造成了严重的影响。行政部门在疫情防控中出台的防控规定及采取的防控手段与公民人格权、财产权的侵犯与保障有着密切的关系。如何在对疫情进行有效防控的同时，保障公民权利，是公权力运行的重大挑战。通过对疫情防控背景下的公民权利进行梳理，分析疫情防控与公民权利保障的关系，对疫情防控中我国公民权利保障的现状、成效及问题进行分析，从立法角度提出相关建议，对当下新型冠状病毒肺炎疫情依然未能得到有效控制的背景下，平衡疫情防控和公民权利保障的关系，提供一定的参考和帮助。

关键词：疫情防控；公民权利保障；立法；人格权；财产权

一、引言

2020年初，新型冠状病毒肺炎疫情于武汉爆发，并快速蔓延全球，对中国及世界其他国家均造成了严重的经济与人员损失。除此之外，近年来在全球范围内或局部地区爆发的SARS疫情、N1H1/H7N9禽流感疫情、埃博拉疫情等，均对我国产生了不同程度的威胁与损失。

为了控制疫情蔓延，各类强制性的公民人身及财产自由限制措施成为行政部门的必然选择。在此过程中，如何处理好疫情防控及公民权利的限制与保障之间的关系，成为各国立法部门及法学界的热门话题，并在理论与实践中均进行了广泛而深入的研究。

疫情防控涉及到公共行政及服务中的公共卫生保障、突发应急处置、行政管理与监督等多个层面，属于高度复杂的多维度、综合性公共管理及社会治理问题，对传统的行政公权力与公民权利的保障产生了较大的挑战 。在疫情防控中，如何保障公民基本权利，在立法层面的研究具有明确的现实与理论价值与意义，是在疫情防控中有效实现公民基本权利保障的基本前提。

二、疫情防控背景下的公民权利

依照法学界中对于公民基本权利的概念界定及基本属性，公民基本权利可以分为自然权利与国家形成之后的法律意义上的基本权利，前者包括人格权等个人权利，后者包括财产权、继承权等社会及政治权利 。在现代社会中，疫情防控基于国家现行法律法规体系进行，具有天然的合法性，是国家权力及行政组织体系在一定阶段与空间下的合法扩张 。在疫情防控背景下的公民权利主要分为人格权与财产权。

（一）疫情防控中公民人格权

在疫情防控中，公权力对于公民的人身权利必然会形成一定的限制和约束，例如集中隔离、居家隔离、交通阻断等，其中涉及到的公民人格权包括生命健康权、人格尊严与平等权、人身自由权、个人隐私权、知情权等。具体而言，疫情防控的本质是公权力基于各类公共卫生服务、医疗保障服务、应急处置等，保障公民的生命健康权，在此过程中不得歧视特定涉疫群体。同时，各类强制性或建议性疫情防控措施还会从公共利益维护的角度对公民的人身自由权实施强制行为，必要时还需在疫情信息披露与公民个人信息全、隐私权之间进行均衡，并确保公民对疫情的知情权。因此，公民的人格权是疫情防控中重要的公民基本权利。

（二）疫情防控中的公民财产权

公民的财产权基于宪法的财产权细化得到，包括财产占用、使用、收益及处置等基本权利。在疫情防控中，公民的财产权均可能受到各类疫情防控措施和手段的破坏与影响。例如，疫情防控对于卫生资源、医疗资源及隔离服务资源的突发性需求，基于正常途径及形式的市场交易或供应机制通常无法满足，因此从防控成本及时效性的角度出发，强制临时征用是常见的行政手段，包括各类集中隔离场所、医疗服务资源、交通运输工具等。世界各国对于类似于疫情防控等突发事件的处置，均颁布了社会机构及个人财产的强制性临时征用相关的法律法规，因此必然涉及到个人财产权的侵犯与保障问题。另外，在疫情防控中行政部门通常还会出台限制性经营的临时措施和规定，也会对公民财产的未来收益权造成侵犯。

（三）疫情防控与公民权利保障的关系

1. 根本利益与路径选择的一致性

从本质上来看，疫情防控的最终目标是通过行政权力对重大疫情的紧急状况进行应急处置，属于行政应急权力的范畴。疫情防控在短期内会对公民权利造成限制和侵犯，然而从长远来看，疫情防控是各方利益衡量的必然结果，通过紧急公权力的行驶，以较低或最低的代价保障国家安全与公共卫生安全，符合公民长远利益的维护。公民长远利益由公民个人利益中的部分内容有机结合形成，二者属于对立统一的辩证关系，具有内在的同一性。所以，疫情防控和公民权利保障虽然在一定时期和场合下是对立的，但是通过部分公民权利的临时让渡，形成紧急公权力，保障公民权利根本利益不受破坏和损失，因此二者在根本利益上是高度统一的。

从路径选择的角度来看，疫情防控和公民权利保障的本质均集中在权利与权力的冲突化解和均衡，前者的重点是权利的赋予、分配与行使，后者的重点是权利的保障 。所以，从本质上而言，疫情防控和公民权利保障的实施路径均需要从权利与权力对抗的协调角度出发进行选择，在确保社会正常运行的基础上，充分尊重和保障人权，属于宪政平衡理论的范畴。所以，在立法层面，疫情防控和公民权利保障中的各类价值选择、利益平衡是根本，基于疫情防控中存在的公民权利受损问题，在宪法及法律设定层面取得最佳平衡。

2. 存在冲突的根源与表现

虽然疫情防控和公民权利保障在根本利益与路径选择上存在内在的统一性，但是由于公民权利的重要性，以及在疫情防控中无可避免出现的权利受限状态，都会造成疫情防控和公民权利保障之间的冲突。公民权利作为现代社会人权保障的基石，不仅具有内在的天然型，同时也是国家行政权利分配及公权力运行的终极目标。所以从公共秩序维护及社会稳定的角度出发，在疫情防控中对于公民权利的各类限制和侵犯是必然的，根源在于个体权利与公共利益之间无可避免产生的冲突，需从价值角度对公共利益和公民权利进行取舍与平衡。

具体而言，在疫情防控过程中的公共卫生保障、公共安全保障以及国家紧急权的行使，均对公民权利形成侵犯，造成二者之间的冲突。在疫情防控中，公共卫生安全保障是重要目的，属于公共利益的范畴。而在公民权利中，个人利益层面的人权保障必然会基于个人利益与公共利益的排斥性而产生冲突。因此，在疫情防控背景下，对公民权利进行限制或牺牲，是从公共利益角度出发而造成的权利冲突。而从社会公共安全的角度来看，国家安全优先性是社会经济发展及国家安全运行的前提。各类传染病疫情会对政治、军事等传统的国家安全形成威胁与风险 。个体从基本权利维护的角度出发进行的各类非理性、无序化的活动及行为，在疫情发展中均可能成为风险因素，所以对于公民权利中的人身自由全、隐私权以及经营自由权的侵犯，是在社会公共安全优先的前提下形成的必然冲突 。从权利/权力对抗的现代社会运行框架来看，疫情防控是国家公权力和公民权利冲突加剧的催化剂，在紧急公权力行使过程中，与公民权利之间形成程度不一的权利、权力博弈，即权力的扩张与随之出现的权利受限态势。

三、疫情防控中我国公民权利保障现状

（一）疫情防控中我国公民权利保障的立法现状

从法律效力等级来看，当前我国对于疫情防控中的相关立法主要包括宪法、法律、行政法规、规章及各类规范性文件等，同时最高法院对于公共安全妨害、虚假信息传播等司法解释等也适用。截止到2021年，我国关于疫情防控中的公民权利保障相关的相关立法中，各类规范性文件数量最多，达到9000多篇。上述立法主要分为疫情防控类、应急管理类、卫生医疗类、卫生检疫类法律文件，以及相关人员管理、基层管理等和疫情防控相关的立法规定等。

在疫情防控类的立法中主要包含疫情预防和传染控制等相关的立法，目标是保障公民生命健康权利，在我国主要是《传染病防治法》（2013年修订），其中与公民权利保障相关的法律条文包括第38条（知情权）、第12条（隐私权）、第39及42条（人身自由权）等。另外，和疫情防治类相关的下位法还包括了《传染病防治法实施办法》（2018年发布施行）、《关于进一步做好重点场所重点单位重点人群新冠肺炎疫情防控相关工作的通知》（2020年发布施行）等。在应急管理类立法中主要是2007年颁布施行的《应急事件应对法》，其中的第12条中明确规定了重大传染病疫情中的公民财产征用相关法律依据。另外，在《突发公共卫生事件应急条例》（2003年发布施行）的第2条和25条中分别对重大传染病疫情的公共安全事件处置及其中的公民知情权进行了法律规定。另外，各地在国家公共卫生应急预案相关文件的基础上，也分别制定了适用于本地的指导性法律和条例规范等。卫生医疗及检疫类立法主要包括基于行政法规的低位阶法，包括各类医疗卫生服务及管理、病原体安全处置等规定。另外在2014年修订的《国境卫生检疫法》中对我国口岸卫生检疫工作进行了法律约束。我国在和疫情防控相关的人员管理、基层管理等立法中，相关的法律主要包括《职业医师法》、《护士条例》等，分别对医生、护士等人员的权利保障提供了法律依据。另外，对于疫情防控中的防治人员、特殊群体等人员的权利保障，相关的法律性文件包括《关于加强传染病防治人员安全防护的意见》（2015年印发）、《关于做好老年人新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知及解读》（2020年发布施行）等。

（二）疫情防控中我国公民权利保障实践现状

在我国政府发布的《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》（2020年6月7日发布）及非官方机构整理发布的《抗击新冠肺炎疫情的中国实践》中，对中国在新冠疫情防控取得的成效进行了梳理。其中和公民权利保障相关的成果主要体现在公民生命健康权保障、弱势群体/特殊群体权利保障、信息公开与知情权保障、隐私权与个人信息全保障等方面。基于当前我国和疫情防控相关的立法及在应对新冠肺炎疫情过程中的相关规范性文件，在疫情防控期间有效实现了对公民各类基本权利的保障。但是，在实际的疫情防控过程中仍存在一些侵害公民权利的现象，比较典型的表现包括涉疫公民隐私泄露、公民声明健康权遭侵害、公民平等权及人格尊严遭侵害及公民财产权遭侵害等。这些典型案例在最高法发布的《人民法院依法惩处妨害疫情防控犯罪典型案例》第一批、第二批和第三批中均有较为详细的说明。例如发生在2020年4月的湖北孝昌县疫情防治人员打砸当地居民麻将桌的行为，形成了公民私人财产权的侵害及人格尊严的践踏等等。在疫情防控中，国家行政治理能力受到严峻的挑战，社会关系更趋复杂紧张，公民权利侵害的情况相对而言更容易出现。所以，对于疫情防控过程中的公民权利保障立法而言，这些公民权利侵害案例具有重要的参考价值。

四、疫情防控中我国公民权利立法保障存在的问题

（一）相关法律体系不完善

我国的疫情防控法律体系建设是在2003年的“非典”时期进入加速阶段，截至目前已经基本建立起较为全面和统筹的法律法规及制度体系。但是，新冠肺炎疫情防控过程中仍然暴露了我国在相关立法层面的问题，主要包括了和疫情防控相关的统筹性法律缺失、公共卫生应急相关的二级法律不健全，以及在相关法律体系及结构中缺乏有效衔接等问题。例如，目前我国与重大疫情防控相关的立法虽然已经基本达到全面覆盖，但是法律条文散见于不同的法律文件，高位阶法律缺失。另外，在公共性卫生安全风险处置及应急领域中，相关立法对于不同类型的风险事件形成的综合性突发事件的防控应急缺乏明确的立法，在具体实践中对于不同应急体制之间的协调和具体处置办法缺少明确规定 。最后，在相关法律体系之间也缺乏系统性和整合性，不同法律文件之间存在一定的冲突。由于疫情防控期间的立法节奏明显加快，所以这种冲突情况在在新颁布的法律中尤为突出。

（二）行政权力缺乏有效监督

在疫情防控中，行政权力会快速扩张，即存在应急权力。对于应急权力的监督与制约是社会治理中的重要挑战之一。在我国的新冠疫情防控过程中，对于行政权力运用仍缺乏比较有效的制约和监督，包括期间的行政行为及程序正当性问题、合法性问题、权责不一致问题等。上述问题的主要表现首先体现在行政主体权限的监督机制缺失，导致较多的公民权利侵害，尤其在上位法方面缺乏法律依据，例如疫情防控过程中的自发性群众或基层的封路、封居民门窗、拦截车辆等行为属于典型的行政权力下沉，而实际上这些个体和组织并没有此类行政权限，从而导致对公民群益的侵犯。另外，疫情防控期间的行政程序存在不当简化现象，例如部分地区的疫情防控物资被跨行政区划的征用等 。

（三）保障工作细则规定不具体

我国的公民权利保障的相关规定仍存在模糊和笼统的情况，从而使得行政主体的行政裁量权限过大，造成公民权利的侵犯。这一点主要体现在公民权利中的人格权保障层面，我国的公民人格权相关规定散见于《宪法》、《民典法》等，并且没有明确的保护规定，缺乏能够有效操作的法律解释。在新冠疫情防控工作中，对于公民人格权的保障规定不够明确的问题暴露无遗。例如，目前我国的立法体系中对于公民人格权中的不可限制部分与可紧急限制部分的权益并没有明确规定，使得行政执法主体在疫情防控过程中缺乏具体的执法指导，造成公民人格权的侵害。同时，我国对于公民人格权保障的相关立法仍比较抽象，尤其在个人的隐私权、知情权等保障中仍缺乏有效操作性的规定，造成在新冠疫情防控中出现比较频繁的涉疫人员的隐私泄露等问题。另外，对于公民人格权的救济也缺乏有效法律规定与手段，对于造成人格权侵犯的侵权主体，包括行政单位及个体的侵权行为无法提供有效的维权依据和救济机制。

（四）保障内容与标准不明确

在疫情防控中的公民权利保障立法内容和标准中，对于公民财产应急征用缺乏比较明确的法律规定，同时还包括相应的补偿机制等。对于公民权利中的财产权保障，在新冠疫情防控中的个人及单位财产征用程序、补偿机制等存在明显的缺失。首先是应急征用主体的权限及征用对象、征用范围缺乏明确的法律界定。虽然部分地方政府出台了和应急征用及补偿机制相关的法律性文件，但是由于缺乏完善有效的立法论证，在操作性和明确性等方面存在明显缺陷。其次，在应急征用相关的补偿机制方面也缺乏明确的法律依据，在《传染病防治法》、《突发事件应对法》中主要从原则性层面进行了总体性法律规定。但是，各地政府出台的法律性文件之间存在一定的冲突，也缺乏具有操作性的细则。对于应急征用的救济，目前存在着财产权人取证难、补偿不透明等问题，无法为疫情防控中的公民私有财产权保障提供法律支持。

（五）特殊群体权利保障不足

疫情防控中的特殊群体包括各类弱势群体及涉疫人员，例如老幼病残、传染病患者及其密切接触者、疫区居民、医护服务人员等。目前我国对于上述各类特殊群体在疫情防控期间的个人权利保障存在着长期的缺失。首先是医护服务人员相关权利的保障缺少比较明晰的法律规定，在当前和医护人员权利保障的法律法规中，对于个人健康及安全防护、津贴补助、隐私保护、心理健康等基本权利的保障缺少具有高度操作性的法律规定和规范。其次对于传染病患者（包括疑似病例）、密切接触者等人员的权利保障中，目前我国对于上述人员的隐私权保障不足，相关的法律规定较为笼统，没有明确的个人隐私保护的主体、范围、责任、处罚等法律规定。另外，在我国现行立法中对于传染病患者人格尊严的保护缺失，例如在新冠疫情防控中，疫区公民遭歧视、被隔离人员无法有效救济等现象仍比较常见。

五、疫情防控中我国公民权利保障立法完善建议

（一）完善相关立法体系

针对目前我国在疫情防控中的公民权利保障立法中存在的问题和不足，首先应加强高阶统筹性法律的制定。例如，从十多年前的“非典”疫情开始，对于《紧急状态法》的出台就得到国内法学界的高度关注和讨论。新冠疫情防控期间的成功实践为《紧急状态法》的出台提供了宝贵的经验和素材。因此，立法部门应当从紧急状态的角度，对重大疫情进行明确，将其规定为紧急状态的诱因，从而为疫情防控提供紧急状态的行政权力扩张法律依据。其次可以从紧急公权力及公民权利保障的角度出发，对二者之间的平衡提供明确的法律依据。对于疫情防控中的各类新型方法、手段和方式，在立法过程中也需要将其纳入讨论范围，例如互联网、人工智能等技术的应用，对于疫情防控及公民权利保障造成的影响等。同时通过对传染病疫情造成的紧急状态进行明确分级，并制定相关的应急处置措施及关联的公民权利保障机制，从而为疫情防控期间各阶段的公民权利保障提供法律依据。疫情防控属于公共卫生安全管理，属于生物安全的一部分。所以，疫情防控的重要目标是生物安全的保障和维护。在立法体系的完善中，对于《生物安全法》等相关法律体系的完善是重要的工作之一。由于生物安全涉及到公共管理、生物学、医学、信息科学、法学等多个领域，因此在立法过程中需基于系统性思维，从立法体系的内部结构及外部结构着眼，构建完善的生物安全法律体系。最后，对于当前已经出台的《传染病防治法》等相关法律文件，应当根据疫情防控中出现的和公民权利侵犯相关的问题进行立法讨论，出台更为细化和可操作的法律法规及规章制度等，协调相关的防控资源调配、人权保障、越权执法等关键性问题，以及疫情造成的紧急状态的应急预警、决策、处置、救济等相关法律解释的细化等。

（二）加强行政权力平衡

针对疫情防控中的公权力与公民权利之间的权力权利博弈，首先应当对公民权利的限制标准进行明确，包括对公民权利在疫情防控过程中的保障提供更为灵活的法律依据，按疫情防控的实际情况明确对应的公民权利限制范围等，构建动态性、持续性的公民权利及公权力的权限标准和范围。其次，对于疫情防控期间的公民权利保障还应当持续完善公权力在此过程中的应急权的制约、监督相关的法律体系。例如，针对行政机关在疫情防控中的行政应急权力要持续完善相关的监督机制，包括事后追责、全过程监督等；对于公权力行使过程中的内部监督机制，应当基于现行法律法规出台较为明确的权利限制规定，对疫情防控中的行政裁量权提供明确的法律依据；同时对于行政应急权的监督还需从司法机关的层面进行法律法规的完善，例如对防控期间的各类行政诉讼加强监督等；对于社会层面也要加强对公权力的监督，为社会舆论在行政应急权的约束和监督中发挥作用，提供明确的法律支持，完善监督渠道及范围，施行有效的行政复议等公民权利维护的保障与救济措施等。

（三）细化公民权利保障细则

对于疫情防控中的公民人格权、财产权的保障，在立法层面需从人格尊严保障、个人信息保护、私人财产征用补偿等层面进行制度性明确，细化相关的法律法规，为疫情防控中的公民权利保障提供支持。在人格尊严的立法保障中，首先应当加强对公民人格尊严的重视，将其明确为核心目标，包括对应的司法解释、人格尊严的明确划分以及特殊群体的特殊处理等。其次，在司法实践过程中也需要对人格尊严的法律解释进行重视。基于我国目前的司法实践现状，应当从最高法出台相关的宪法解释权，将宪法中和公民人格尊严的保障条款进行内涵解释，落实到具体的司法裁判过程中。最后，还需要成立专门的司法和行政机构，针对疫情防控中的公民权利侵犯情况，进一步丰富当前的救济途径和渠道。例如，在公民人格尊严遭到公权力侵害时，侵权主体的力量过于强大，公民维权难度非常高。因此可以通过成立专门机构的方式，对疫情防控中的公民人权保障加强宣传，提供公民法律帮助服务、维权服务、法律咨询服务等。同时在疫情防控过程中的个人隐私权的立法保障中，要加强对疫情防控相关的个人信息权提供明确的法律保护，对个人信息处理机制按照疫情防控的特殊性建立对应的处置机制。在此基础上，对目前我国的疫情信息披露发布机制进行逐步完善，在《民法典》第1035条的知情同意原则条款基础上，建立明确的疫情信息披露原则、方式、范围等，为疫情信息的发布和披露提供明确法律依据，同时保障公民的个人信息权和隐私权。

（四）重视特殊群体法律保护

在疫情防控中，特殊群体的范围扩大到传染病患者及疑似患者、疫区居民、医护人员、志愿者等。对于患者及疑似患者的权利立法保障主要集中在隐私权、人格尊严、名誉权等方面。首先应当从公民隐私保护的角度对现行法规进行完善，细化患者及疑似患者隐私侵权的相关规范。其次对相关的医护人员权利及义务进行立法明确，在现行的《执业医师法》和《护士条例》等基础上，加强对医护人员在疫情防控过程中的保密监督 。其次，对《传染病防治法》和《突发事件应对法》等现行法律法规中的舆论引导相关的条文进行修订，从公民人格尊严和名誉保障的角度，对舆论引导主体的引导行为和责任进行明确，配合传播学相关的立法完善，为患者和疑似患者的人格权的保障提供支持。对于患者及疑似患者在人格尊严遭到损害时的维权意识及渠道建设，需加强相关的法律法规宣传及维权意识的培育，完善和丰富配套的维权渠道和服务机制。对于疫情防控中的医护人员权利保障，首先应当加强和完善配套的医疗卫生防护、个人生存保障相关的法律法规，例如《传染病防治法》等，对疫区医护人员的防护措施、防护用品、保健措施等提供明确的标准与规范。其次应当出台和医护人员身体与心理健康保障相关的法律法规，为医护人员的劳动休息权、人身健康权、心理健康权等提供明确保障，例如在现行的《精神卫生法》基础上，加强医护人员在疫情防控过程中的精神健康、创伤修复相关的保障机制等。另外，另外，还需从各类保障证词及法律法规层面加强对医护人员社会性权利的保障，例如在《职业病防治法》中增加和重大疫情防控相关的高危人员的职业健康保障及福利待遇等。对于未成年人、无民事行为能力与限制行为能力人等其他弱势群体在疫情防控中的权利保障，首先要加强和完善《民法典》中和临时监护制度相关的立法（第34条），明确被监护人临时脱离监护时的临时监护人的监护义务及追责制度等，避免出现人道灾难。其次，针对疫情防控中的各类弱势群体提供帮扶机制，例如建立制度性的疫情防控中的弱势群体帮扶体系，包括脱离照顾的老年人、低收入群体等，从法律法规层面为疫情防控期间的社会救济提供保障，切实保护公民的基本权利。

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